民辦高校收費實行市場調(diào)節(jié)價，公辦高校部分領(lǐng)導(dǎo)可打破行政職級，教育規(guī)劃也具有法律效力……這些創(chuàng)新做法不是哪位領(lǐng)導(dǎo)心血來潮的大膽嘗試，而是將以地方法規(guī)的形式固定下來，具有強(qiáng)制性和延續(xù)性。
《上海市高等教育促進(jìn)條例》去年底由上海市第十四屆人大常委會第四十二次會議表決通過，將于2018年3月15日施行。這部條例打破了地方省市為高等教育創(chuàng)制性立法的空白，在促進(jìn)高等教育發(fā)展方面體現(xiàn)出諸多新意。
首次實現(xiàn)高等教育“創(chuàng)制性地方立法”
隨著國家高等教育法的頒布，上海陸續(xù)制定了相應(yīng)的實施辦法。同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院副院長徐鋼認(rèn)為，這些實施辦法都屬于“實施性地方立法”，而非基于上海實際情況創(chuàng)設(shè)性規(guī)定的相應(yīng)法律制度。
近些年來，上海市率先深化教育領(lǐng)域綜合改革，高等教育改革力度非常大，例如頒布實施“三大規(guī)劃”、制定進(jìn)一步落實和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的方案等。然而，先行先試過程中出現(xiàn)的新問題和遺留的“硬骨頭”，單靠政府規(guī)章和“紅頭文件”很難有效協(xié)調(diào)各類利益主體的訴求，很難保證“一張藍(lán)圖繪到底”。
“《上海市高等教育促進(jìn)條例》這一地方性法規(guī)的制定，為上海高等教育的改革發(fā)展提供了很好的立法引領(lǐng)、推動和保障。在立法類型上，它屬于‘創(chuàng)制性地方立法’，是上海高等教育立法的一次新發(fā)展。”徐鋼說。
在上海交通大學(xué)規(guī)劃發(fā)展處處長楊頡看來，上海的《條例》有兩個鮮明特征：一是起步早，為國內(nèi)第一部由省市出臺的高等教育促進(jìn)條例;二是“規(guī)劃入法”，將教育發(fā)展規(guī)劃的作用以強(qiáng)制性法規(guī)的形式固定下來。
《條例》第九條明確：“市人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行本市高等教育發(fā)展規(guī)劃，將本市高等教育發(fā)展規(guī)劃作為對高等學(xué)校設(shè)置調(diào)整、資源配置、基本建設(shè)和條件保障的依據(jù)。”
楊頡分析，以往通常而言規(guī)劃的法律地位比較弱，正式寫入《條例》之后，不僅為高校指明辦學(xué)方向，也給教育、發(fā)展改革、人力資源社會保障、編制、財政等部門提供了行動依據(jù)，賦予規(guī)劃以效力和可執(zhí)行力，保障高教規(guī)劃的落實。
改革實踐成果以法規(guī)形式固定下來
上海市社會科學(xué)院法學(xué)所所長葉必豐認(rèn)為，《條例》的一個重要出發(fā)點在于，把這些年高等教育綜合改革的思路和成果以立法形式加以確認(rèn)，減少或避免朝令夕改、來一任領(lǐng)導(dǎo)換一個思路的狀況，為高等教育改革發(fā)展賦予可持續(xù)性。
《條例》第二十二條明確：“地方公辦高校在人員編制內(nèi)自主制定崗位設(shè)置方案和管理辦法，報教育、人力資源社會保障部門備案后，自主招聘錄用人員，依法訂立或者解除、終止聘用合同。”葉必豐分析，崗位設(shè)置由“審批制”改為“備案制”，這就給高校放開了手腳，在更大程度上做到辦學(xué)自主。
又如《條例》第二十一條提出，“高等學(xué)校按照規(guī)定，自主設(shè)置教學(xué)和科學(xué)研究等內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)。”同時規(guī)定，“地方公辦高校的教學(xué)和科學(xué)研究機(jī)構(gòu)行政負(fù)責(zé)人，可以不按照行政職級進(jìn)行管理。”
“《條例》規(guī)定高校自主設(shè)置內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)、部分校領(lǐng)導(dǎo)可以不走行政職級，還有一些條款明確了高校在財務(wù)、學(xué)科設(shè)置等方面的自主權(quán)，這對于高校自主辦學(xué)、去行政化都有積極意義。”葉必豐說。
第十一條對高校“分類發(fā)展”作出規(guī)定：“本市根據(jù)人才培養(yǎng)主體功能、承擔(dān)科學(xué)研究類型以及學(xué)科專業(yè)設(shè)置和建設(shè)等情況，建立健全高等學(xué)校分類發(fā)展體系，引導(dǎo)高等學(xué)校明確辦學(xué)定位，培養(yǎng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的特色人才。”
徐鋼認(rèn)為，分類發(fā)展是上?！稐l例》的核心條款之一，將會發(fā)揮政策指導(dǎo)和資源配置的作用，引導(dǎo)高校合理定位，解決上海高校辦學(xué)特色不明顯、同質(zhì)化辦學(xué)傾向比較明顯的問題，形成各自的辦學(xué)理念和風(fēng)格，在不同層次、不同領(lǐng)域辦出特色，爭創(chuàng)一流。
部屬高校、民辦高校都將從中獲益
《條例》中大量條款面向地方公辦高校亦即“市屬高校”，給政策、加馬力，同時對部屬高校、民辦高校也有針對性條款，使不同類型高校都能得益。
《上海市高等教育促進(jìn)條例》第四十三條指出：“市人民政府加強(qiáng)與國務(wù)院教育行政部門等中央部門的合作，通過定期會商機(jī)制和部市共建協(xié)議，支持中央部門所屬高等學(xué)校(以下簡稱部屬高校)改革發(fā)展，促進(jìn)地方高等學(xué)校提升辦學(xué)水平。”
葉必豐認(rèn)為，高校的“部市共建”是在現(xiàn)實中已經(jīng)存在的做法，《上海市高等教育促進(jìn)條例》明確了共建協(xié)議的法律地位，對政府部門構(gòu)成一種剛性約束。“有些經(jīng)濟(jì)狀況不太好的省份，在履行部省共建協(xié)議時投入可能會打折扣、不到位，但上海切斷了這條后路，市政府應(yīng)當(dāng)按照協(xié)議內(nèi)容，支持部屬高校發(fā)展。”
《上海市高等教育促進(jìn)條例》也體現(xiàn)出對民辦高等教育發(fā)展的支持。第七條規(guī)定民辦高校與公辦高校享有同等法律地位，第三十一條提出民辦高校實施分類管理，并明確對非營利性民辦高校的重點支持，在公用事業(yè)價格、用地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠等方面享受同等待遇，第三十九條提出民辦高校教育收費實行市場調(diào)節(jié)價管理。
上海杉達(dá)學(xué)院校長李進(jìn)認(rèn)為，《上海市高等教育促進(jìn)條例》為民辦高校收費“松綁”，是一個利好消息，這促使民辦高校更加注重提高辦學(xué)質(zhì)量，招收更多、更好的學(xué)生，以更高學(xué)費得到更多辦學(xué)經(jīng)費，用于學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)，從而實現(xiàn)良性循環(huán)。
